GLB: (01) her­vor­mings­pad en uitgaven

In alle Europese lidstaten wordt de landbouwsector ondersteund en gestuurd door het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Het GLB was initieel sterk gericht op het verhogen van de productie, het aanbieden van voldoende en goedkoop voedsel aan de Europese bevolking en het verzekeren van een minimale levensstandaard voor de landbouwer - doelstellingen die tot vandaag gelden. Het beleid gaf na verloop van tijd echter aanleiding tot grote overschotten, het was erg duur en zorgde in toenemende mate voor handelsfricties. Daarnaast doken meer en meer nieuwe maatschappelijke verwachtingen ten aanzien van landbouw op. Het GLB is daardoor stap voor stap geëvolueerd om de landbouw aan te passen aan die nieuwe uitdagingen. Dat leidde tot nieuwe doelstellingen en dat weerspiegelt zich uiteindelijk in veranderende uitgaven voor de beleidsinstrumenten.

Onderstaande figuur illustreert het hervormingspad van het GLB aan de hand van het uitgavenpatroon van de Europese Unie voor de budgetjaren 1980-2023. Hierbij is kalenderjaar X gelijk aan budgetjaar X +1. Dit houdt in dat als belangrijke hervormingen van het GLB ingegaan zijn in jaar X dit een jaar later terug te zien is in de uitgaven van budgetjaar X+1. 

In de jaren 1980 was er vooral prijsondersteuning door middel van marktinstrumenten zoals interventieaankopen, exportsubsidies en een systeem van invoerheffingen en -restricties. De uitgaven namen op dat moment toe als gevolg van landbouwoverschotten. 

In 1991 werd het GLB grondig hervormd. De prijs- en marktsteun in de vorm van minimumprijzen, marktinterventies en exportsubsidies werd afgebouwd en grotendeels vervangen door rechtstreekse steun De inkomenssteun die de landbouwers ontvangen uit de eerste pijler van het Europese landbouwbeleid (= markt- en inkomenssteun). Het gaat om een basinkomenssteun, een betaling voor jonge landbouwers, een hervormde steun voor zoogkoeienhouderij, een herverdelende betaling en ecoregelingen. Meer info gekoppeld aan de productie. Zo ontvingen de landbouwers in de akkerbouw een bedrag per hectare graan en in de vleesveesector een bedrag per stier en per zoogkoe.

In 2003 is beslist die inkomenssteun voor een groot deel te ontkoppelen van de productie door middel van een systeem van toeslag- en betalingsrechten die areaalgerelateerd zijn. De landbouwers kunnen die steun ontvangen los van wat op de grond geproduceerd wordt. Dat startte in 2005 en is te zien in het uitgavenpatroon vanaf budgetjaar 2006. Landbouwers werden bovendien in toenemende mate via een aantal randvoorwaarden of conditionaliteiten verplicht om maatregelen te nemen in het kader van milieubescherming, dierenwelzijn en voedselveiligheid door de inkomenssteun ervan afhankelijk te maken. 

Sinds 2015 is, boven op de randvoorwaarden, een deel van de rechtstreekse inkomenssteun gelinkt aan het voldoen aan een aantal vergroeningseisen. Dat is te zien in de uitgaven vanaf budgetjaar 2016. De totale rechtstreekse steun neemt de jaren na de uitbreiding van de EU in 2004 en in 2007 geleidelijk toe en bereikt een plafond in 2015 als gevolg van de infasering van de rechtstreekse steun voor de nieuwe lidstaten over een periode van tien jaar. De uitgaven voor overige marktsteun in de afgelopen jaren omvatten voornamelijk uitgaven voor nationale wijnprogramma's, producentenorganisaties in de groente- en fruitsector, de schoolfruit-, groente- en melkregeling, de promotie van agrovoedingsproducten en de bijenteelt. Een doel van het afbouwen van de markt- en prijssteun en het vervangen door een systeem van rechtstreekse betalingen was eveneens om prijs- en marktsignalen beter te laten doorsijpelen om zo te komen tot een grotere marktoriëntatie van landbouwers.

De markt- en inkomenssteun vormt samen de eerste pijler van het GLB. Sinds 2000 werd het plattelandsontwikkelingsbeleid geïntroduceerd als de tweede pijler van het GLB. Dat bouwde voort op een aantal bestaande maatregelen en bracht die samen in één kader. In tegenstelling tot de eerste pijler, die geheel gefinancierd wordt door de EU, worden de programma's binnen de tweede pijler gefinancierd door EU-gelden én regionale of nationale middelen. Die zijn niet mee opgenomen in de figuur. Het plattelandsontwikkelingsbeleid heeft gaandeweg budgettair aan belang gewonnen en nieuwe maatregelen vonden ingang. Daarbij komt geleidelijk aan een groter deel van die steun ten goede aan milieu en klimaat. De maatregelen van de laatste hervorming van het GLB gingen pas van start in kalenderjaar 2023 (budgetjaar 2024), de impact daarvan is daardoor nog niet zichtbaar. In 2023 voerde het nieuwe GLB ecoreglingen in als onderdeeld van de rechtstreekse steun en reserveert het 35% van het budget van pijler 2 voor milieu, klimaat, biodiversiteit en dierenwelzijn. 

De figuur toont dat de uitgaven toenemen van ongeveer 10 miljard in 1980 voor een Europese Unie met 12 lidstaten naar ongeveer 50 miljard euro in 2005 voor een Europese Unie met 25 lidstaten. Daarna is er nog een (lichte) stijging tot net geen 60 miljard euro in 2020 voor een Europese Unie met 28 lidstaten. De daling in budgetjaar 2021 is een gevolg van de Brexit in 2020. Los van de toename van het aantal lidstaten leidde de switch van prijs- en marktsteun naar rechtstreekse steun niet tot een daling van de uitgaven. De reden is dat, naast exportsubsidies en kosten voor interventievoorraden, de prijs- en marktsteun leidde tot hogere consumentenprijzen en dat dit laatste aspect van markt- en prijssteun niet zichtbaar is in de overheidsuitgaven. Met andere woorden, waar vroeger naast de belastingbetaler ook de consument (deels) de betaler was van het beleid, is dit met de rechtstreekse steun enkel de belastingbetaler. 

Uitgedrukt als een percentage van het bruto binnenlands product (bbp) daarentegen kennen de uitgaven van het GLB een dalende trend van ongeveer 0,60% naar ongeveer 0,35%. In budgetjaar 2021 is er een toename van het percentage door de Brexit naar 0,38%, waarbij de daling van het bbp door het wegvallen van het Verenigd Koninkrijk groter is dan de daling van de GLB-uitgaven. Daarna daalt dit percentage weer naar 0,34% in 2023.

Daarnaast is er eveneens een continue afname van het aandeel van de uitgaven van het GLB uitgedrukt als een percentage van de totale EU-uitgaven van ongeveer 60% in het begin van de jaren 1980 tot 24,6% in 2023. De EU geeft nu in verhouding meer geld uit om andere uitdagingen aan te pakken, waaronder economisch herstel, digitale transitie, stimuleren van innovatie, migratie en veiligheid. Budgetjaren 2021 en 2022 zijn lastiger te interpreteren omdat daar het vertrek van het Verenigd-Koninkrijk, de covidperiode, en het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) samenkomen. De sterkere daling in 2021 en 2022 is een gevolg van extra EU-uitgaven in het kader van het 'Next Generation EU'-herstelfonds als gevolg van covid. In de initieel vastgelegde budgetten van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) van de Europese Unie, zonder rekening te houden met het herstelfonds, evolueert het aandeel van landbouw in het totaal van het Europese budget van 34,1% in 2021 naar 29,2% in 2027. Meer informatie over het MFK is terug te vinden in een volgende indicator.